ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО И ПРАВО


УДК 352


Н. А. Лебедев,
доктор экономических наук,
профессор сектора исследований
реального сектора экономики
Института экономики РАН,
Москва, Россия.
А. С. Попов,
кандидат экономических наук,
доцент Российский государственный
социальный университет
(Мурманский филиал), Россия;
e-mail: murmansk@rgsu.net
Пространственный фактор
местного самоуправления:
законодательные основы

Аннотация

Цель работы. В статье исследованы вопросы законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в территориальных границах муниципального процесса.

Материалы и методы. Рассмотрена практика образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ с точки зрения местного и федерального законодательства, а также влияние территориального деления на их экономическое развитие.

Результат. Границы муниципальных образований должны определяться реальными возможностями кон- кретной территории. Важным инструментом государственного воздействия на процессы территориального развития, на муниципальный процесс становится бюджет. Местное самоуправление должно стать автоном- ным и самодостаточным участником межбюджетных отношений. Автономность и самодостаточность долж- ны учитываться в качестве критериев образования муниципалитета, выделения муниципальной территории. Тогда муниципальные образования станут активными сегментами народного хозяйства, а муниципальные отношения сформируют устойчивый муниципальный процесс, необходимый для социально-экономического развития страны.

Заключение. Результаты исследования могут быть использованы органами власти для законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и создания условий для экономического раз- вития территорий.

Ключевые слова: муниципальное образование, территория, граница муниципалитета, административ- но-территориальное деление, экономика муниципалитета.


Важнейшим признаком любого муниципального образования является занимаемое им пространство. Муниципалитет как территориальное образование, в границах которого протекает муниципальный процесс и который является пространственной основой местного самоуправления, имеет границы социально-экономического функционирования в целях жизнеобеспечения местного сообщества. В настоящее время в России в основе выделения муниципалитета как территориальной структуры изначально лежит административно-территориальное устройство страны. В современных условиях России границы муниципалитетов совпадают с государственным административно-территориальным делением.

В регионах, в частности в Мурманской области законодательная инициатива образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований принадлежит либо населению соответствующей территории, либо субъектам законодательной инициативы1.

С точки зрения ряда исследователей, территориальное деление осуществляется с целью лучшего исполнения аппаратом управления административных функций, выступает одним из ключевых ресурсов развития2. Функциональная нагрузка разных территориальных единиц различна: «одни создаются для осуществления всех, по крайней мере внутренних, функций и задач государства, другие – для осуществления отдельных государственных функций и задач»3. К первому виду относятся субъекты Федерации, районы, населенные пункты, которые принято именовать универсальными. Они составляют каркас государства. Территориальные единицы второго вида принято называть специализированными. К ним относятся ведомственно­территориальные образования: территории деятельности министерств, ведомств, военные округа, курортные зоны и т.п. Органы власти при этом создаются только в рамках универсальных единиц.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 г. соотношение административно-территориального устройства и организации местного самоуправления было различным4. С одной стороны, муниципальное образование могло совпадать с административно­территориальной единицей. В этом случае административно-территориальные единицы любого вида и муниципальные образования отождествляются. Возможно, было и относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований. С другой стороны, «абсолютное юридическое разграничение административно­территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов Федерации...» связано «с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для создания муниципальных образований. Здесь административно­территориальные единицы как бы разводятся по степени их универсальности: первые – пространственная форма решения государственных, в том числе государственно-местных задач; вторые – пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий»5.

Притом что муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, их объединение между собой, упразднение, разделение все же не означает автоматического изменения административно­территориального устройства. В Мурманской области порядок изменения границ и наименований муниципальных образований определяется строго в законодательном поле и может быть изменен субъектом законодательной инициативы путем референдума или схода граждан, а сами изменения вносятся в устав муниципального образования после вступления в силу закона Мурманской области об изменении границ муниципального образования6.

В то же время совпадение границы муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что они накладываются друг на друга и существуют одновременно. С формальной точки зрения такая ситуация наиболее удобна для управления муниципальным образованием7.

В Мурманской области подходы к созданию муниципальных образований содержатся в законе 1998 г., когда возможность выбора территории для создания муниципалитетов предоставлялась, по существу, на любом территориальном уровне. Этому также способствовало и то, что четких критериев для установления территориальных пределов муниципальных образований в федеральном законодательстве установлено не было. Поскольку законодательно выбор типа и пределов муниципальных образований был предоставлен субъектам Федерации, в каждом из них, в том числе и в Мурманской области, стали создаваться муниципалитеты, и их пространственные границы ни по верхнему, ни по нижнему пределам не были лимитированы (при этом формироваться они могли только в границах определенного субъекта Федерации).

Между тем недостатки свободы выбора масштабов муниципальных образований, создаваемых на основе Федерального закона 1995 г., очень скоро выявили отсутствие реальной ресурсной базы многих из них, отсутствие необходимых признаков муниципалитета (муниципальной собственности, относительно автономного бюджета местного самоуправления, позволяющей развиваться включенности в социально­экономические и бюджетные связи и т.п.). В ряде случаев это привело к необходимости преобразований в существующей структуре муниципалитетов на основе изменения их статуса, что, в свою очередь, было вызвано рядом причин, тогда как выявлялось, что муниципалитет не отвечает требованиям, предъявляемым к муниципальным образованиям.

Выявлялась необходимость преимущественно по экономическим причинам объединения двух или нескольких муниципальных образований в одно; разделение муниципальных образований на два или более новых; выделение одного муниципального образования из состава другого, сопровождающееся, как правило, преодолением упорного противостояния, если выделяющееся муниципальное образование является донором, и т.п.

Фактором упразднения муниципальных образований могут быть и экономические причины. В частности, это случается в поселениях, связанных с разработкой сырьевых ресурсов, что характерно преимущественно для северных районов, хотя не только для них. Так, при реструктуризации угольной отрасли часто остается неясной судьба многих поселений – ведь окончание эксплуатации месторождения означает ликвидацию поселка и даже города, муниципального образования, если не была заранее предусмотрена его иная функциональная специализация.

С 1 января 2009 г. вступил в силу в полном объеме Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – основной закон, регулирующий местное самоуправление в стране8. При этом был введен критерий для отнесения территорий к той или иной категории9. В частности, территории шести субъектов Российской Федерации – Магаданская область, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, а также Мурманская область – признаны территориями с низкой плотностью населения, а в 21 субъекте Федерации присутствуют отдельные районы с низкой плотностью населения.

Однако неотработанность механизмов упразднения ряда муниципальных образований сказывается на социально-экономическом положении населения, вынужденного искать себе не только другие сферы занятости, но и другое место жительства. Демографический кризис, коснувшийся многих, особенно сельских, поселений также приводит к упразднению поселений, а с ними и муниципальных образований. Так, например, в Мурманской области в последний период было решено упразднить сельское муниципальное образование Корнузово Печенегского района, населенный пункт Перенга, расположенный на территории муниципального образования города Полярные Зори, поселок Верхний Нюд, расположенный на территории г. Мончегорска, и некоторые другие в связи с тем, что численность резко сокращается либо населенного пункта вообще уже нет, а территория находится в труднодоступной местности. Планируется упразднить поселения Маяк Большой Олений, Гранитный, Мыс Седловатый, населенный пункт ЗАТО города Полярного Маяк Седовлатый, на территории Ловозерского района – Харловку, населенный пункт Слюда Ковдорского района10. В 2013 г. упразднены населенные пункты Октябрьский города Кировска и Маяк Тювагубский Кольского района Мурманской области11.

Предусмотрены, однако, определенные исключения из общих требований, установленных при определении территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Это позволяет наделять статусом сельского поселения сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; не применять требования о пешеходной доступности до административного центра сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, либо в случае транспортной доступности до центра муниципального района для жителей всех поселений, входящих в его состав.

Городское поселение наделяется статусом городского округа законом субъекта Федерации. На статус городского округа могут претендовать города, в которых имеется «сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий»12. Между тем, как нам представляется, данная норма Закона противоречит пониманию местного самоуправления на других, негородских, уровнях, где нет «сложившейся социальной и иной инфраструктуры...». В данной трактовке Закона там не может развиваться самоуправление. Вероятно, такие противоречия должны быть урегулированы. Следует также отметить, что установление границ муниципалитетов по данному Закону носит формальный характер и не нацелено на развитие территории.

По старому закону все решения о статусе внутригородских территориальных образований принимались исключительно представительным органом местного самоуправления в соответствии с интересами всего городского населения, которые могли быть выявлены в результате местного референдума, опросов и других инициативных акций. Никакой другой орган местного самоуправления или государственной власти не мог решать эти вопросы. Федеральный закон № 131-ФЗ формализует все эти самоуправленческие процедуры на основе нормативных критериев, хотя, на наш взгляд, они должны быть сугубо демократичными.

Формализуются с точки зрения определения границ муниципальных образований и критерии определения территорий в зависимости от уровня плотности населения. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень подобных поселений, согласно закону, утверждается Правительством РФ, причем изменения в него могут вноситься не чаще чем раз в пять лет. Критерий высокой плотности населения территорий (к ним относятся территории, плотность населения в которых в три раза выше среднероссийской) также утверждается Правительством Российской Федерации.

В Федеральном законе № 131-ФЗ подробно расписаны процедуры изменения границ муниципальных образований и их преобразования, но все они носят сугубо формальный характер, при котором экономическая сторона дела, так же как и при наделении территорий статусом муниципальных образований, не учитывается. Это свидетельство того, что стратегия муниципального развития и место муниципального процесса в социально­экономическом развитии страны практически не учитываются. Между тем муниципальный уровень является основным звеном хозяйственной организации страны. На наш взгляд, границы муниципальных образований должны диктоваться не формальными критериями, а реальными возможностями конкретной территории.

В ходе рыночных реформ, пожалуй, единственным инструментом государственного воздействия на процессы территориального развития, в том числе на муниципальный процесс, становится бюджет. Прямая государственная поддержка практически отсутствует, так же как и отсутствует стратегический подход к развитию экономики страны в целом, за исключением, пожалуй, внимания к ресурсным отраслям. То есть речь идет о том, чтобы основная часть территорий сама искала перспективы своего развития.

Такая ситуация в большинстве регионов страны, как правило, имеющих те или иные ресурсы, выглядит по меньшей мере странно, поскольку ни климатические условия, ни местоположение региона, ни его географическое положение не объединяют регионы. В данном случае действуют факторы, отражающие отраслевые и столичные преференции, что свидетельствует о нерациональной экономической, прежде всего налоговой, политике, об уходе государства из тех социальных сфер, где его присутствие не только оправданно, но и необходимо. Инфраструктура, как производственно­финансовая, так и социально­бытовая, развивается в очень небольшом числе регионов.

При таких условиях местное самоуправление должно стать реально автономным и во многом самодостаточным участником межбюджетных отношений. Следовательно, автономность и самодостаточность должны учитываться в качестве критериев образования муниципалитета, выделения муниципальной территории. Муниципальный уровень только в таком случае займет адекватное ему место в народнохозяйственной системе, а муниципальные отношения сформируют устойчивый муниципальный процесс, необходимый для социально­экономического развитая страны.



1Закон Мурманской области «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований» от 24.12.1998 ст. 2 (в ред. от 04.11.2002 № 362-01-ЗМО).

2Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дисс. канд. юридич. наук. М., 2012. С. 3, 4.

3Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002. С. 114.

4Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 № 154-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 22.04.96 № 38-ФЗ; от 26.11. 96 № 141-ФЗ; от 17,03.97 № 55-ФЗ).URL: // www. krotov.info.

5У./с. С. 117, 118.

6Закон Мурманской области «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований» от 24 декабря 1998 г. Ст. 4 (в ред. от 04.11.2002 г. № 362-01-ЗМО).

7Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России. М.: Наука, 2008. С. 35.

8Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года (принят ГД ФС РФ 16.09. 2003 г.) (действующая редакция) // www. consultant.ru.

9Перечень территорий определен распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р. // СЗ РФ. 2004. № 23 ст. 2318.

10Закон Мурманской области «Об административно-территориальном устройстве Мурманской области / внесен Губернатором 04.10.2007 // www. gov-murrman.ru.

11Закон Мурманской области «Об упразднении некоторых населенных пунктов Мурманской области…» № 1601-01-ЗМО от 24.04.2013 / www.regionz.ru.

12Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003, п. 2, ст. 11.


Литература

1. Бухвальд Е.М. Муниципальная реформа и социально­экономическое развитие территорий. М.: ИЭ РАН, 2010. – 284 с.

2. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002. – 359 с.

3. Гончаров В.И. Местное самоуправление: формирование, система и развитие в современной России. М., 2009. – 130 с.

4. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2009. – 630 с.

5. Зевина О. Г. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути развития. М., 2009. – 523 с.

6. Капустин А.М. Местное самоуправление: проблемы и перспективы развития. Смоленск, 2010. – 169 с.

7. Макущенко Л.В. Муниципальные отношения и их особенности в современной России. М.: Наука, 2008. – 239 с.

Свежий номер



Наши партнеры



Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации



Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова