ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО И ПРАВО


УДК 34.1


А. М. Будаев,
кандидат юридических наук, доцент
кафедры «Теория и история
государства и права», Финансовый
университет при Правительстве
Российской Федерации,
Москва, Россия;
e-mail: AMBudaev@fa.ru, gozn@yandex.ru
Современное
правотворчество
на местном уровне:
тенденции и перспективы

Аннотация

Цель работы. В юридической науке существует несколько подходов к определению сущности термина «правотворчество». В работе рассмотрены теоретические и практические аспекты правотворчества на мест- ном уровне, законодательство Российской Федерации, государств СНГ, регулирующее правотворческую де- ятельность местных органов публичной власти, местных сообществ. Исследована правовая природа понятия «правотворчество» и специфические признаки местного правотворчества.

Материалы и методы. Анализ правотворческой деятельности в системе публичной власти путем изуче- ния основных подходов к содержанию и применению термина «правотворчество». Сопоставлены мнения из- вестных ученых, исторический опыт нормативного регулирования процедуры принятия решений местными органами власти, рассмотрены тенденции развития местного правотворчества на постсоветском простран- стве, правовая природа устава муниципального образования.

Результат. Наличие законодательных гарантий права муниципальных образований, местных сообществ, объединений граждан по месту жительства разрабатывать и принимать правовые акты – свидетельство де- мократического, цивилизованного правового порядка, соответствующего общепризнанным принципам и нормам международного права. Особенности правотворчества: отсутствие в Конституции Российской Фе- дерации прямого указания на виды правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления; фак- тическое закрепление муниципального правотворчества только в базовом Законе № 131-ФЗ, в то время как в иных государствах приняты отдельные законодательные акты, устанавливающие иерархию нормативных правовых актов в стране; определяющие требования к уставам муниципальных образований.

Заключение. Результаты исследования могут быть использованы в законодательной деятельности орга- нов власти.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, законодательство государств – членов СНГ, пра- вотворчество, муниципальные правовые акты, устав муниципального образования, органы местного само- управления, местные сообщества.


Среди многообразия правовых явлений, которыми характеризуется государственно­организованная жизнь современного общества, одно из центральных мест занимает правотворчество как процесс создания и (или) закрепления норм права. Это обусловлено, прежде всего, тем фактором, что от того, в какой мере действующие нормы права выражают потребности и интересы общества, от того, насколько эффективно они воздействуют на поведение людей, зависит и достижение тех целей – непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Именно поэтому нормотворческая деятельность всегда является начальным этапом процесса правового регулирования.

Правотворчество – одно из важнейших направлений деятельности любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с изданием, изменением и отменой юридических норм на всех уровнях правового регулирования: федеральном, региональном, местном. По справедливому мнению Г.А. Василевича, цивилизованное законодательство – важнейшее условие создания правового порядка и организованности, развития демократии, охраны свободы. В связи с этим необходимо повышать авторитет конституции страны, закона, законодательства в целом. Однако это нельзя делать искусственно. Законодательство само должно отражать идеи добра и справедливости, равенства и свободы, уважения к достоинству личности. Важнейшим условием становления правового государства является формирование уважения к праву, неукоснительное следование его нормам и принципам.

Анализ правотворческой деятельности в системе публичной власти предполагает изучение основных подходов к содержанию и применению термина «правотворчество». В настоящее время в юридической науке существует несколько подходов к определению сущности данной правовой категории. В частности, С.С. Алексеев не разделяет правотворчество с законотворчеством и рассматривает его как специальную деятельность «компетентных органов, завершающих процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу, вступает в действие закон». М.Н. Марченко определяет правотворчество как процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах.

По справедливому замечанию Д.В. Иванова, до принятия в декабре 1993 г. действующей Конституции России термины «правотворчество» и «нормотворчество» рассматривались применительно к органам государственной власти. После закрепления в Конституции РФ местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и предоставления местному самоуправлению организационной обособленности в рамках закона возникла необходимость определить сущность термина «правотворчество» применительно к муниципальной власти, местному самоуправлению.

В частности, М.А. Васильев в своих работах использует термин «нормотворчество», но определяет его как «вид правотворчества, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления». Одновременно с этим часть ученых употребляет термин «правотворчество». Так, заслуживает внимания точка зрения В.М. Корельских и В.Д. Перевалова, которые выделяют правотворчество органов местного самоуправления в «особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству».

Т.П. Шкуратова предлагает рассматривать муниципальное правотворчество как процесс познания правовых потребностей населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, направленный на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом.

В связи с проводимым анализом вызывает интерес исследование Т.С. Масловской, которая определяет сущность понятия «муниципальное правотворчество» как «введение воли (государственной, органов местного самоуправления, населения муниципального образования) в норму права, то есть в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер в сфере местного самоуправления».

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., по справедливому замечанию Д.В. Иванова, не содержит определения понятия «правотворчество» или «нормотворчество» органов местного самоуправления. Однако в нем указывается на функцию муниципального правотворчества, которая включает в себя следующие права населения и органов местного самоуправления: самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 1); издавать правовые акты по вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, переданным муниципальным образованиям (п. 1 ст. 17, 43); использовать правотворческую инициативу (ст. 26).

Ряд авторов выделяют характерные черты правотворчества, отличающие его от других форм творчества, с учетом этого сформулируем специфические черты правотворчества, осуществляемого на местном уровне:

1) муниципальное правотворчество – это активная, творческая деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления и населением муниципального образования непосредственно;

2) результат местного правотворчества – муниципальные нормы, воплощенные в совокупности муниципальных правовых актов, среди которых устав муниципального образования; решения представительного органа местного самоуправления; решения, принятые населением непосредственно в ходе местного референдума и схода граждан и др.;

3) муниципальное правотворчество – неотъемлемый признак публичного управления низового уровня, наиболее приближенного к населению и осуществляемого непосредственно населением в случаях, предусмотренных действующим законодательством;

4) уровень, культура и качество правотворчества не только местного, но и рассматриваемого в рамках всего государства – это показатель цивилизованности и демократичности общества.

Проведенный анализ существующих позиций позволяет определить муниципальное правотворчество как особый вид деятельности органов местного самоуправления муниципального образования, а в случаях, предусмотренных действующим законодательством, непосредственно населения муниципального образования, направленной на создание, изменение, прекращение действия муниципальных правовых норм, регламентирующих вопросы местного значения муниципального образования, а также вопросы переданных государственных полномочий, обладающих рядом специфических черт, среди которых: сочетание общественного и публично-правового начала; учет местных, исторических и иных традиций; наличие механизма ответственности за принимаемые решения как органов местного самоуправления, так и населения муниципального образования.

В связи с проводимым исследованием вызывает интерес исторический опыт нормативного регулирования процедуры принятия решений местными органами власти. Известно, что политическую основу Союза ССР, союзных и автономных республик составляли Советы народных депутатов, выступавшие механизмом реализации власти народа. Основополагающим принципом в деятельности Советов был демократический централизм, предусматривавший выборность всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетность их народу и обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих, что также учитывалось при принятии и реализации правовых актов местных органов власти.

В конце 1970-х гг. система управления на местном уровне включала в себя соответствующий местный Совет народных депутатов (районный, городской, районный в городе, поселковый и сельский советы) и избираемые из их состава исполнительные комитеты. Каждый из данных органов управления был наделен законом соответствующими полномочиями по решению местных вопросов и был вправе принимать установленные правовые акты.

В частности, Конституция (Основной закон) СССР 1977 г. в ст. 148 гл. 19 «Местные органы государственной власти и управления» содержала норму общего характера, устанавливавшую, что «местные Советы народных депутатов принимают решения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики. Решения местных Советов обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами».

Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 г. помимо положений, заимствованных из ст. 148 общесоюзной Конституции, дополнительно содержала в гл. 17 «Местные Советы народных депутатов» основные начала правотворческого процесса на местном уровне. Так, ст. 144 содержала основополагающий принцип работы местных Советов, в том числе и в сфере правотворчества – принцип гласности и всестороннего обсуждения принимаемых решений через установление тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, вынесение наиболее важных вопросов на обсуждение граждан, привлечение граждан к работе постоянных комиссий, исполнительных комитетов и других подотчетных Советам органов.

Соответствующими полномочиями Основной закон РСФСР 1978 г. наделял и исполнительные комитеты местных Советов. Так, гл. 18 «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов» предусматривала право исполнительных комитетов в пределах своей компетенции принимать решения и издавать распоряжения (ст. 148).

Подводя итог историко­правовому анализу развития правотворчества на местном уровне, сформулируем ряд выводов.

1. В основных законах Союза ССР, союзных и автономных республик отсутствует нормативное закрепление и упоминание понятия «правотворчество», в том числе и на местном уровне. В содержании основополагающих законодательных актов нет отдельных разделов, глав, посвященных непосредственно правотворческому процессу; правовая регламентация происходит через установление отдельных полномочий, связанных с разработкой и принятием правовых актов на местном уровне и закреплением данных полномочий в статьях, посвященных характеристике конкретного местного органа власти.

2. Правотворчество местных органов власти имело ряд отличительных особенностей, среди которых: закрепление видов принимаемых правовых актов в тексте Основного закона (например, Конституция РСФСР 1978 г.); конституционное закрепление принципа гласности, обязательности привлечения граждан при разработке и принятии местных актов, что усиливало ответственность местных Советов и их исполкомов за принимаемые решения.

В рамках проводимого исследования рассмотрим тенденции развития местного правотворчества на постсоветском пространстве, выявим общее и особенное, характерное для каждого государства.

А.Н. Бодак отмечает, что одной из проблем, влияющей на правотворчество местных органов власти в Республике Беларусь, выступает отсутствие четкого разграничения компетенции между местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами различных территориальных уровней, между республиканскими органами государственного управления и местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами. Разрешение существующих правовых коллизий призвано обеспечить нормотворческую деятельность органов управления не только в рамках собственной компетенции, но и в целях обеспечения реализации принципов правового государства, важнейшим из которых является принцип верховенства права.

Отличительной особенностью Республики Беларусь является наличие обширной нормативной базы, регламентирующей вопросы местного правотворчества. В частности, непосредственно Конституция Республики Беларусь в ст. 122 устанавливает, что «местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории»; ст. 19 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предусматривает, что «местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений»; в ст. 13 «Решения Совета» Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» закреплено, что «1. По вопросам, рассмотренным на сессиях, Совет принимает решения».

Помимо Республики Беларусь, детальная регламентация правотворческой деятельности присутствует в нормативных актах иных государств – членов СНГ. В частности, в ст. 144 Конституции Украины установлено, что «органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными к исполнению на соответствующей территории»; абз. 2 ст. 86 Конституции Туркменистана закрепляет, что «генгеши в пределах их компетенции принимают решения, обязательные для исполнения на подведомственной территории». Конституция Республики Азербайджан упоминает о местном правотворчестве не только в специальной гл. IX «Муниципалитеты», но и содержит гл. X «Система законодательства» разд. 5 «Право и закон», где установлено что «I. Акты, принятые муниципалитетами, должны основываться на праве и справедливости (равное отношение к равным интересам), не должны противоречить Конституции и законам Азербайджанской Республики... II. Исполнение акта, принятого муниципалитетом, обязательно для граждан, живущих на этой территории, и юридических лиц, расположенных на этой территории» (ст. 150).

Общим для многих стран постсоветского пространства является наличие специального законодательства помимо отдельных конституционных норм, устанавливающего виды и наименования нормативных правовых актов, принимаемых в государстве. Кроме Республики Беларусь подобное законодательство есть в Республике Молдова, Туркменистане, Азербайджанской Республике. В свою очередь, особенностью Российской Федерации является то, что правотворчество местных органов власти основывается в первую очередь только на Федеральном законе.

Единой спецификой правотворческой деятельности местных органов власти постсоветских государств является наличие механизма юридической экспертизы правовых актов. Согласимся с мнением белорусских исследователей, что введение института юридической экспертизы позволяет выявить реальное положение дел в области нормотворчества местных органов управления и самоуправления; установить определенный контроль над данным процессом и тем самым поднять качество принимаемых местными органами управления и самоуправления правовых актов.

Обзор правовых актов государств постсоветского пространства, регулирующих вопросы правотворчества на местном уровне, свидетельствует о наличии общего и особенного, характерного для каждой страны.

1. В конституционных актах многих государств – членов СНГ закреплены виды принимаемых на местном уровне правовых актов: в первую очередь это решения представительных органов управления. В Конституции РФ подобная норма отсутствует: о правотворческой деятельности органов местного самоуправления упоминается лишь опосредованно через закрепление конкретных полномочий, реализация которых должна основываться на принятом муниципальном правовом акте.

2. Единым для многих государств, таких как Республика Беларусь, Республика Молдова, Туркменистан и др., является наличие специального законодательного акта, устанавливающего виды, наименования, особенности нормативных правовых актов, принимаемых в стране. В Российской Федерации необходимость принятия подобного документа до настоящего времени является дискуссионной. Законопроекты, поступившие в Государственную Думу, так и не были рассмотрены и приняты нижней палатой парламента.

В рамках проводимого исследования рассмотрим правовую природу устава муниципального образования как акта высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования является частью правовой подсистемы местного самоуправления, что позволяет определить его как органическую часть правовой системы Российской Федерации, уставу присущи все свойства нормативного акта, испытывающего сильное влияние всей правовой системы государства. Устав муниципального образования должен эволюционировать пропорционально развитию всей правовой системы, в данной ситуации недопустимо какое-либо отставание. В противном случае устав не сможет уже адекватно справляться с возложенными на него функциями.

Исследователи выделяют следующие юридические свойства уставов муниципальных образований:

1) наличие устава муниципального образования является важнейшим условием создания и функционирования муниципального образования. Данное положение установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., иными федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов РФ;

2) устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом местного самоуправления, с которым соотносят другие акты, решения и действия местной власти;

3) устав муниципального образования имеет высшую юридическую силу среди правовых актов соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления;

4) устав муниципального образования имеет обязательные положения, определяемые федеральным законом и законом субъекта РФ о местном самоуправлении, из которых образуется основа муниципального образования, его организация и функционирование;

5) устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или, в определенном Федеральным законом 2003 г. случае, населением непосредственно, выражая волю населения муниципального образования;

6) в соответствии с законодательством РФ и ее субъекта процедура принятия, регистрации, внесения изменений и дополнений в устав отличается от подобных процедур, установленных для других правовых актов.

Отдельно выделяются следующие признаки:

1) подзаконный характер устава муниципального образования. Это означает, что уставом муниципального образования регулируется круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательствами;

2) учредительный характер устава муниципального образования. Устав обладает функциями правоустанавливающего действия на отношения по реализации населением муниципального образования права на осуществление местного самоуправления.

Анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., конституций (уставов) субъектов Федерации, законов и иных нормативных региональных правовых актов, уставов муниципальных образований отражает различные позиции в определении понятия «устав муниципального образования».

В частности, п. 2 ст. 43 Федерального закона 2003 г. закрепляет, что «устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан)». В Уставе Санкт-Петербурга, в ст. 61 «Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга» установлено, что «1. Внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга имеет устав, разрабатываемый им самостоятельно в соответствии с требованиями федерального закона и закона Санкт-Петербурга. 2. Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга принимается представительным органом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга»; Устав Забайкальского края в п. 3 ст. 59 закрепляет, что «основным документом, устанавливающим структуру, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации местного самоуправления, является устав муниципального образования».

Законодательством Москвы предусмотрено, что «муниципальное образование имеет устав, которым регулируются вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы».

Непосредственно в муниципальных правовых актах определение устава муниципального образования разнообразно как по объему, так и по содержанию. Достаточно емкое, на наш взгляд, определение, помимо характеристик, установленных в преамбуле, содержится в ст. 45 «Устав поселения» Устава муниципального образования села Краснокумского Георгиевского района Ставропольского края. Согласно данной статье «Устав муниципального образования села Краснокумского Георгиевского района Ставропольского края – нормативный правовой акт местного самоуправления, в котором на основе Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства Ставропольского края о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в поселении, его территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления».

Опыт законодательного регулирования местного самоуправления в государствах – членах СНГ свидетельствует об ином подходе в определении значения и содержания устава муниципального образования. В Республике Молдова принят специальный закон, устанавливающий основные требования к форме и содержанию Статута сельского и городского муниципальных образований – Закон от 06.11.2003 № 436-XV (ред. от 04.12.2009) «О Типовом статуте села (коммуны), города (муниципия). Закон определяет Статут муниципального образования как основу деятельности органов местного публичного управления, устанавливающий уровень административно­территориальной единицы. Наряду с Республикой Молдова, аналогичный нормативный правовой акт принят и в Азербайджанской Республике – Закон Азрбайджанской Республики от 15.10.1999 № 709-IГ «Об утверждении образцового устава муниципалитета».

Исследование законодательства РФ, опыта правового регулирования в других странах, позиций ряда авторов позволяет предложить следующее определение устава муниципального образования.

Устав муниципального образования – это основной муниципальный правовой акт, обладающий высшей юридической силой в иерархии нормативных правовых актов муниципального образования, принимаемый органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством, – населением непосредственно, отражающий правовые, организационные, финансово­экономические, социально­культурные аспекты осуществления местного самоуправления на определенной территории, учитывающий в обязательном порядке исторические и иные местные традиции.

При характеристике правотворческого процесса и правовых актов исполнительных органов муниципальных образований ряд авторов выделяют вспомогательные правовые документы, которые принимаются в качестве приложения к правовым актам – решениям, постановлениям, распоряжениям. К вспомогательным документам можно отнести: регламенты, программы, положения, правила, инструкции (основные) и договоры, протоколы, справки, записки и др. (дополнительные).

Особую роль в правотворчестве местных органов власти, по мнению М.С. Шайхуллина, занимают традиции и обычаи местного самоуправления. Традиции местного самоуправления – это совокупность социальных норм, которые действуют как в пределах территории одного или нескольких муниципальных образований, так и распространяются на более обширную территорию государства. Использование правотворческими органами традиций и правовых обычаев позволяет сформировать такие нормы права, которые бы наиболее полно отвечали запросам различных категорий граждан.

Уникальная особенность нашей страны – проживание на территории Российской Федерации представителей различных национальностей, народностей, этносов. С учетом подобного национального многообразия возникает необходимость юридической регламентации и защиты прав, законных интересов и традиционных форм организации жизнедеятельности коренных малочисленных народов, компактно проживающих на территории субъекта Федерации. Структура нормативного регулирования правового положения коренных малочисленных народов на территории РФ включает в себя: федеральное законодательство; законодательство субъектов Федерации; правовые акты, принимаемые на местном уровне и непосредственно учитывающие и регламентирующие культуру и быт коренных народов.

По мнению С.Н. Харючи, можно выделить две группы регуляторов при решении вопросов местного значения, учитывающих особенности жизни и быта народов Крайнего Севера: во-первых, это нормы морали, нормы традиций, нормы обычаев, имеющие исторические корни и выражающие самобытность народов Крайнего Севера; во-вторых, это нормы права, исходящие от государства и появившиеся с приходом на территорию северян представителей центра России и формированием местных органов управления.

Схожей с территориально-соседской общиной малочисленных народов формой самоорганизации граждан, учитывающей в принимаемых решениях собственные традиции и обычаи, является национально­культурная автономия. Согласно Федеральному закону «О национально-культурной автономии» национально­культурная автономия в РФ – это форма национально­культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Законом национально-культурные автономии отнесены к общественным организациям, однако исходя из определения существенным признаком выступает признак осуществления деятельности на определенной территории, например, в границах муниципального образования. Подобная характеристика позволяет определить правотворчество автономий не только как общественных организаций, но и как местное (осуществляемое на конкретной территории).

Особая форма самоорганизации граждан по месту жительства, значительно повлиявшая на образование централизованного российского государства, по нашему мнению, – российское казачество.

Царское правительство детально регламентировало систему местного казачьего самоуправления, призванную функционировать в строгом соответствии с установленными законодательными нормами. Основным документом в данном плане являлось Положение об общественном управлении станиц казачьих войск 1891 г. Данный нормативный документ четко и довольно всесторонне регламентировал все аспекты формирования и деятельности органов казачьего самоуправления. Общественное управление станиц казачьих войск включало в себя станичное и хуторское управление.

Органами казачьего самоуправления, обладавшими полномочиями по принятию общеобязательных правил, являлись: станичный сбор, станичный атаман (станичное общественное управление); хуторской сбор, хуторской атаман (хуторское общественное управление). Данным органам общественного казачьего управления предоставлялись большие полномочия по нормативному регулированию местных хозяйственных, имущественных управленческих вопросов.

Таким образом, существовавшая (вплоть до советского периода) система местного самоуправления в казачьих войсках страны имела довольно стройную структуру, включавшую в себя необходимые управленческие органы местного уровня, отличавшуюся всесторонностью и функциональной эффективностью. Уровень местного станичного казачьего самоуправления имел достаточно обширный спектр властных полномочий и весьма демократичные принципы формирования и функционирования, в том числе и в сфере местного правотворчества.

Возрождение казачества в 1990-е гг. стало важным фактором общественно­политической жизни России. Оно охватило не только традиционные казачьи земли России – Дон, Кубань, Ставрополье, но и в различных формах проходило в нетрадиционных местах – Москве, Санкт-Петербурге, Калининграде и др. В процессе возрождения казачества возникли существенные трудности. Это проблема его самоопределения, определения статуса, выстраивания отношений с органами государственной власти и управления, организации военной службы.

В настоящее время правовой статус казачества достаточно неоднозначен. Несмотря на принятие имеющего существенное значение Федерального закона «О государственной службе российского казачества», региональных нормативных правовых актов, процесс массового образования и активной деятельности органов общественного самоуправления казаков, по мнению специалистов, не получил широкого распространения. Вместе с тем имеющиеся примеры самоорганизации казачьих обществ позволяют определить следующий перечень принимаемых ими правовых актов: решения круга казаков казачьего общества (высшего органа управления); решения правления казачьего общества (коллегиального исполнительного органа); приказы атамана Казачьего общества (руководителя коллегиального исполнительного органа).

Проведенный анализ существующих тенденций и перспектив развития правотворчества на местном уровне позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Местное правотворчество – неотъемлемый элемент правотворческой деятельности, осуществляемой в рамках федеративного государства. Наличие законодательных гарантий права муниципальных образований, местных сообществ, объединений граждан по месту жительства разрабатывать и принимать правовые акты есть свидетельство демократического, цивилизованного правового порядка, соответствующего общепризнанным принципам и нормам международного права.

2. Законодательное закрепление местного правотворчества в Российской Федерации имеет ряд особенностей, среди которых: отсутствие в Конституции РФ прямого указания на виды правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления; фактическое закрепление муниципального правотворчества только в базовом Законе № 131-ФЗ, в то время как в иных государствах приняты отдельные законодательные акты, устанавливающие иерархию нормативных правовых актов в стране; определяющие требования к уставам муниципальных образований.

3. Спецификой местного правотворчества в Российской Федерации является: исторически сложившийся многонациональный состав населения страны, что оказывает существенное влияние на разрабатываемые и принимаемые на местном уровне нормативные правовые акты (учет интересов коренных малочисленных народов, представителей национально-культурных автономий, российского казачества); обязательный учет в правотворческой деятельности традиций и обычаев самоуправления граждан (предоставление права принимать самостоятельные решения таким органам, как: совет дома, домовый комитет, совет микрорайона, органы территориального общественного самоуправления).


Литература

1. Алексеев С.С. Право: Азбука. Теория. Философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 89.

2. Боер В.М., Копанева О.И. Казачьи общества России. СПб.: Изд-во СПбГУАП, 2004. С. 122, 123.

3. Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. С. 5.

4. Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы. Обнинск: Ин-т муницип. управления, 2001. С. 103.

5. Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления (на материалах Уральского региона). Челябинск: Челябинский гос. ун­т, 2004. С. 9.

6. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина / Г.А. Василевич. 2-е изд., доп. Минск: Тесей, 2008. С. 3.

7. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.

8. Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: учебно­методич. пособие. М.: Норма; Инфра­М, 1999. С. 319.

9. Конституция (Основной закон) СССР от 07.10.1977: принята Верх. Советом СССР 07.10.1977.

10. Конституция (Основной закон) РСФСР от 12.04.1978: принята Верх. Советом РСФСР 12.04.1978.

11. Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994: принята Верх. Советом Респ. Беларусь 15.03.1994 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 1999. № 1; О нормативных правовых актах Республики Беларусь: закон Респ. Беларусь от 10.01.2000 № 361-З: принят Палатой представит. 14.12.1999: одобр. Советом Республики 22.12.1999 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2000. № 6; О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: закон Респ. Беларусь от 04.01.2010 № 108-З: принят Палатой представит. 11.12.2009: одобр. Советом Республики 17.12.2009 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2010. № 2.

12. Конституция Украины от 28.06.1996 № 254к/96-ВР: принята Верх. Радой Украины 28.06.1996 // Вiдом. Верх. Ради Українi. 1996. № 30. Ст. 141.

13. Конституция Туркменистана от 18.05.1992 № 691-XII: принята Верх. Советом (Меджлисом) Туркменистана 18.05.1992 // Ведом. Меджлиса Туркменистана. 1992. № 5. Ст. 30.

14. Конституция Республики Азербайджан от 12.11.1995: принята всенародным голосованием 12.11.1995 // Сборник законодательства Азербайдж. Республики. 1997. № 1.

15. Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2009. С. 14.

16. Масловская Т.С. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации (теоретические и правовые проблемы): монография. Сургут: Дефис, 2002. С. 36, 37.

17. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16.09.2003: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24.09.2003 // Российская газета. 2003. 8 окт.

18. О нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления: закон Респ. Молдова от 18.07.2003 № 317-XV: принят Парламентом Респ. Молдова 18.07.2003 // Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2003. № 208­210.

19. О нормативных правовых актах (новая редакция): Закон Туркменистана от 07.12.2005 № 31-III: принят Меджлисом Туркменистана 07.12.2005 // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2005. № 3-4. Ст. 30.

20. О нормативных правовых актах: конституц. закон Азербайджанской Республики от 21.12.2010 № 21-IVKQ: принят Милли Меджлисом Азербайдж. Республики 21.12.2010 // Азербайджан. 2011. 17 февр.

21. О внесении изменения и дополнений в Указ Президента Республики Беларусь от 20.07.1998 № 369: Указ Президента Респ. Беларусь от 30.07.1999 № 451 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 1999. № 1.

22. О государственной регистрации уставов муниципальных образований: Федер. закон Рос. Федерации от 21.07.2005 № 97-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 08.07.2005; одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 13.07.2005 // Росийская газета. 2005. 26 июля.

23. Об организации местного самоуправления в городе Москве: Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56: принят Моск. гор. Думой 06.11.2002 // Ведом. Моск. город. Думы. 2002. № 12. Ст. 276.

24. О Типовом статуте села (коммуны), города (муниципия): Закон Респ. Молодова от 06.11.2003 № 436-XV: принят Парламентом Респ. Молдова 06.11.2003 // Monitorul Oficial. 2003. № 244–247.

25. Об утверждении образцового устава муниципалитета: Закон Азербайдж. Республики от 15.10.1999 № 709-IГ: принят Милли Меджлисом Азербайдж. Республики 15.10.1999 // Сборник законодательных актов Азербайдж. Республики. 2000. № 1. Ст. 1.

26. О национально­культурной автономии: Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22.05.1996: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

27. О государственной службе российского казачества: Федеральный закон от 05.12.2005 № 154-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 09.11.2005: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.

28. Правотворчество в Российской Федерации / И.А. Нестеренко. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 7.

29.Проблемы теории государства и права: учебное пособие / под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001. С. 566.

30. Правотворческий процесс в Республике Беларусь / А.Н. Бодак. Минск: ГИУСТ БГУ, 2010. С. 168, 170, 171.

31. Социальные нормы коренных малочисленных народов Севера России. Обряды, обычаи, ритуалы, традиции, мифы, нормы морали, нормы права: монография / С.Н. Харючи [и др.]. М.: ЮНИТИ­ДАНА, 2009.

32. Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов и факультетов / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М.: Инфра-М, 1997. С. 298.

33. Традиции и правовые обычаи местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений: вопросы теории и практики: монография / М.С. Шайхуллин. М.: Изд-во Евразийского науч.-исслед. ин-та проблем права , 2011.

34. Устав муниципального образования как акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов: монография / Б.Ц Жалсанов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 38, 47-48.

35. Устав Санкт­Петербурга от 28.02.1998: принят Зак. Собранием Санкт­Петербурга 14.01.1998 // Вестник Зак. Собрания Санкт­Петербурга. 1998. № 5-6.

36. Устав Забайкальского края: Закон Забайк. края от 17.02.2009 № 125­ЗЗК: принят Зак. Собранием Забайк. края 17.02.2009 // Забайк. рабочий. 2009. 18 февр.

37. Устав муниципального образования села Краснокумское Георгиевского района Ставропольского края: принят реш. Совета депутатов МО с. Краснокумское Георгиевского района Ставроп. края от 19.11.2010 № 50 // Администрация муниципального образования села Краснокумское Георгиевского района Ставропольского края: официальный сайт. 2010. URL: http://admin­kras.ru/documents/32.html (дата обращения: 20.05.2013).

38. Устав Региональной национально­культурной автономии «Белорусы Москвы» от 30.10.1999 // РНКА «Белорусы Москвы»: официальный сайт. 2006–2013. URL: http://belmos.ru/rnka/6.html (дата обращения: 04.06.2013).

39. Устав Ростовской области: областн. закон Ростовск. обл. от 29.05.1996 № 19-ЗС: принят Зак. Собранием Ростовск. области 19.04.1996 // Наше время. 1996. 6 июня.

40. Устав Хуторского казачьего общества «Бабушкинский» 2012 г. // ХКО «Бабушкинский» СВАО г. Москвы: официальный сайт. 2012. URL: http://ckwkazak­svao.ru (дата обращения: 16.06.2013).

41. Формирование казачьих органов местного самоуправления как фактор устойчивого социально­экономического развития региона / А.Д. Беглов. М.: Финансы и статистика, 2011. С. 70-72.

42. Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 8, 9.

Свежий номер



Наши партнеры



Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации



Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова