ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ


УДК 351/354


Е. А. Домников,
кандидат технических наук, доцент,
заместитель декана факультета
открытого образования, Финансовый
университет при Правительстве
Российской Федерации, Москва,
Россия; e-mail: tvbutova@mail.ru
Д. А. Тамразян,
студентка 4-го курса факультета
«Государственное и муниципальное
управление», Финансовый университет
при Правительстве Российской
Федерации, Москва, Россия;
e-mail: diana_tam@mail.ru
В. О. Ядоян,
студентка 4-го курса факультета
«Государственное и муниципальное
управление», Финансовый университет
при Правительстве Российской
Федерации, Москва, Россия;
e-mail: vebi92@gmail.com
Зарубежный опыт
оценки эффективности
и результативности
деятельности органов
государственной власти
зарубежных стран

Аннотация

Цель работы. Анализ интегральных показателей, используемых международными организациями, кото- рые отражают качество государственного управления. Составление рекомендаций по разработке такой ме- тодики для России.

Материалы и методы. Рассмотрены основные методики мониторинга качества государственного адми- нистрирования и ряд интегральных показателей, отражающих аспекты качества государственного управле- ния, применяемые международными организациями.

Результат. Большинство зарубежных методик достаточно эффективны, но абстрактность и формализм, заложенные в них, не позволяют полностью и достоверно отразить ситуацию, сложившуюся в России, по- скольку они не учитывают специфику нашей страны и большую территорию.

Заключение. Необходимо разработать рациональную систему мониторинга деятельности государствен- ных органов Российской Федерации на основе зарубежных методик.

Ключевые слова: органы власти, государственное управление, государственный аппарат, эффектив- ность правительства, качество законодательства.


Многие страны мира на государственном уровне столкнулись с проблемой постоянной недостаточности ресурсов и необходимостью эффективного их распределения для максимально полного удовлетворения потребностей населения. На практике решение данных проблем должно достигаться путем направления имеющихся ресурсов на наиболее важные виды деятельности, а также оптимизации существующих процессов деятельности для высвобождения неиспользуемых или неэффективно используемых ресурсов. Так, в последние 20 лет многие страны осознали необходимость проведения административной реформы, главной целью которой, как точно ее определил бывший вице­президент США А. Гор (глава Комиссии по административной реформе в США), является создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше [3].

Для оптимизации деятельности государственного аппарата необходимо было выявить наиболее узкие места в его функционировании, поэтому перед мировым сообществом встала задача разработки методик для оценки эффективности и результативности деятельности органов государственной власти. Необходимо отметить, что до сих пор показатели качества и эффективности государственного управления являются предметом многочисленных дискуссий в Европе и мире. В целом это обусловлено тем, что наличие механизма для оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства [1].

Мониторинг качества государственного администрирования проводится как на региональном и национальном уровнях в каждой конкретной стране, так и на наднациональном уровне различными международными организациями. При этом в международной практике используется ряд интегральных показателей, отражающих определенные аспекты качества государственного управления. Прежде чем рассмотреть основные методики, применяемые в мире, стоит отметить, что большинство из них применяется и в Российской Федерации.

Наиболее распространенным в мировой практике оценки качества национального управления является интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS). Данный композитный показатель оценки прогресса развития государственного администрирования был предложен в 1990­х гг. Всемирным банком и с 1996 г. измеряется регулярно, каждые два года, рассчитывается почти по 200 странам.

Показатель GRICS оценивает эффективность управления на основе расчета шесть индексов, отражающих шесть параметров государственного администрирования. Данные параметры включают процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе.

GRICS строится на основе большого количества переменных, взятых из различных источников у многочисленных организаций, активно привлекаются также социологические опросы. Все данные стандартизируются, чтобы была возможность их сравнивать. В соответствии с данными характеристиками государственного управления показатель GRICS включает в себя следующие индексы (см. рисунок) [5]:



Составляющие качественного государственного управления по методике GRICS


1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами.

3. Эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

4. Качество законодательства (Regulatory Quality) – значение индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.

5. Верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.

6. Контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция – использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). В индексе учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Несмотря на широкое применение данного индекса в мировой практике, он обладает определенными недостатками. Например, данный композитный индекс оценивает не столько само качество государственного управления, сколько процессы политического управления в стране. Кроме того, многие показатели таких проекций, как политическая стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, основаны на экспертных оценках, которые в отличие от статистических показателей являются крайне субъективными. Это повышает риск смещения рейтинговых оценок. Однако несмотря на данные ограничения, показатель GRICS получил широкое распространение, поскольку очень удобен для межстранового сопоставления.

Среди других показателей большинство индикаторов базируется на методике оценки национального управления на основе отраслевого подхода, оценивая динамику социально­экономического развития страны (индекс конкурентоспособности), качество финансового управления (показатель кредитоспособности страны, индекс экономической свободы), отдельные характеристики институтов власти (индекс восприятия коррупции, индекс непрозрачности).

Достаточно популярным является индекс конкурентоспособности роста, поддерживаемый Всемирным экономическим форумом и включающий оценку качества общественных институтов [8]. С 2006 г. он включает девять компонент, среди которых выделяется состояние общественных институтов, экспертно оцениваемое по таким параметрам, как обеспечение права собственности, состояние этики и уровень коррупции, неправомерное воздействие (фаворитизм и пр.), эффективность правительства. Эффективность правительства анализируется с точки зрения наличия нерациональных бюджетных расходов, бюрократических барьеров ведения бизнеса и пр. Все эти параметры относятся к базовым условиям обеспечения экономического роста. Индекс охватывает 125 стран и строится на основе открытых отчетных данных и экспертных опросов, проводимых экспертами Всемирного экономического форума.

Индекс восприятия коррупции (ИВК) по заказу Transparency International (TI) определяется на основе опросов и экспертных оценок ежегодно, начиная с 1995 г. ИВК – составной индекс, базирующийся на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы населения страны (как ее граждан, так и иностранцев). Балл ИВК страны или территории отражает восприятие уровня коррумпированности государственного сектора предпринимателями и экспертами по данной стране и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень восприятии коррупции). TI концентрирует внимание на коррупции в государственном секторе и определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды. Россия по данному показателю занимает 146 место, при этом уровень коррупции в нашей стране приравнивается к положению, сложившемуся в африканских странах.

Индекс экономической свободы был разработан Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с Уолл-стрит (Wall Street) в 1995 г. Ранжирование стран по уровню экономической свободы проводится в соответствии с экспертно оцененной степенью государственного принуждения и ограничениями на ведение бизнеса. Чем больше экономической свободы, тем лучше государство. Экономическая свобода рассматривается по таким направлениям, как величина государственных расходов в ВВП и налоговое бремя, коррупция в сферах регулирования экономики и размеры черного рынка, масштабы государственного контроля и соблюдение прав собственности, состояние судебной системы. При подготовке индекса используется различная информация: от официальных государственных отчетов до публикаций некоммерческих организаций, социологических и экспертных опросов. Индекс экономической свободы базируется на 10 индексах, измеряемых по шкале от 0 до 100, при этом показатель 100 соответствует максимальной свободе, а 0, соответственно, минимальной: свобода бизнеса, свобода торговли, налоговая свобода, свобода от правительства, денежная свобода, свобода инвестиций, финансовая свобода, защита прав собственности, свобода от коррупции, свобода трудовых отношений [2]. Эти и подобные индексы базируются на экспертных оценках и дают сравнительную характеристику различных сторон функционирования государственных систем. Они не предназначены для принятия управленческих решений, но сигнализируют о наличии проблем в той или иной области.

В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти. Необходимость создания такого рейтинга была связана с реформой бюджета в середине 1990­х гг. [6]. В поле зрения рейтинга Национального финансового управления находятся, во­первых, финансовые процедуры и их соответствие установленным нормам, во­вторых, административные процессы органов исполнительной власти. Соответственно, выставляемые оценки являются двухкомпонентными (от АА – все хорошо, до СС – все плохо). На основе оценок составляется рейтинг, значение которого используется при обсуждении заявок ведомств на очередной бюджетный период, при определении задач в области улучшения системы управления, а также при решении кадровых вопросов.

В Бельгии оценкой качества бюрократии занимается государственный секретариат по административному упрощению. Этот секретариат и действующая при нем небольшая служба анализируют законодательные акты и административные процедуры на предмет наличия в них избыточной административной нагрузки на граждан и бизнес. Первоначальные сигналы о бюрократическом «произволе» поступают в секретариат от граждан и бизнеса (до 15 тыс. обращений ежегодно). Причем обратиться с предложением или жалобой можно через интерактивный сайт [7]. Помимо внешних сигналов секретариат ведет самостоятельный мониторинг на основе сбора информации о ведомственных административных процедурах и законопроектах. В качестве агрегированной характеристики состояния административной системы с 2004 г. рассчитывается индекс Кафки.

Индекс Кафки, по мнению разработчиков, отражает уровень неэффективности государственной бюрократии. Он определяется на основе Кафки­теста, в ответах на вопросы которого нужно дать описание административных процедур, указать их периодичность, запрашиваемые данные и документы, способ передачи информации и пр. Индекс Кафки представляет собой обычную шкалу от 1 до 100. По ней будет измеряться количество препятствий, с которыми сталкиваются простые граждане при обращении в те или иные ведомства. При этом за преграды будут считаться как заполнение необходимых форм, так и, например, отправка факса или звонок в организацию. Высокое значение индекса является основанием для пересмотра существующих административных процедур и соответствующего изменения законодательства. Необходимо также отметить, что с 2007 г. индекс Кафки применяется и во Франции.

Целесообразно более подробно остановиться на системе Общей схемы оценки (Common Assessment Framework, CAF). Эта система представляет собой проверенный механизм для измерения административного потенциала и полезна для отслеживания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского cоюза положения в странах ЕС и кандидатах в члены ЕС.

Модель CAF включает в себя две группы оценочных показателей: группа «Возможности» характеризует подходы, используемые организацией для достижения результатов и повышения эффективности деятельности; группа «Результаты» характеризует достижения организации. Девять ключевых показателей CAF, приведенных в соответствие критериям Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки.

Применение такого разнородного комплекса критериев и подходов прежде всего отражает дифференцированный характер государственной деятельности. В конечном счете это дает понимание того, что на разных социальных площадках или применительно к различным социально­экономическим проектам государственное управление может демонстрировать различную степень своей результативности и эффективности [4].

Большинство мировых методик применяется и в России, но результаты, которые дают подобные исследования, не могут удовлетворять потребности нашей страны. Абстрактность и формализм, заложенные в методиках, не позволяют полностью и достоверно отразить ситуацию, сложившуюся в России, не учитывают они ни специфику нашей страны, ни ее большое пространство. В глазах мирового сообщества Российская Федерация стоит наряду со странами Африки, что делает ее в глазах потенциальных инвесторов гораздо менее привлекательной, чем она является на самом деле. Все это поставило перед Россией важнейшую задачу, от решения которой будет зависеть будущее стабильное развитие нашей страны, а именно рациональную организацию системы мониторинга деятельности государственных органов.

Кроме того, необходимо отметить, что в мировой практике существует достаточное количество показателей, используемых международными организациями (Мировой банк, Международная организация здравоохранения, Международная организация труда, Организация экономического сотрудничества и развития, Европейская комиссия), которые позволяют проводить сравнение стран по уровню развития. Примерами таких показателей могут служить:

– индекс развития человеческого потенциала – интегральный (целостный) показатель, рассчитываемый периодически для межстранового сравнения и измерения бедности, грамотности, образованности и долголетия как основных явлений, определяющих человеческий потенциал (людское развитие) исследуемой территории. Включает три вида показателей: средняя продолжительность предстоящей жизни при рождении (СППЖР) – оценивает долголетие; уровень грамотности взрослого населения страны (2/3 индекса) и совокупная доля учащихся (1/3 индекса); уровень жизни, оцененный через ВВП на душу населения при паритете покупательной способности (ППС) в долларах США. Странами-лидерами являются Норвегия и Канада. Обращает на себя внимание, что по эффективности и результативности работы правительств этих стран они занимают лидирующие позиции в мире;

– индекс бедности – разработан ООН для оценки качества жизни населения в какой­либо стране; публикуется ежегодно; рассчитывается по трем основным показателям: ожидаемая продолжительность жизни при рождении, уровень образованности населения, уровень реальных доходов населения;

– индекс физического качества жизни (Physical Quality­of­Life Index, PQLI) – вычисляется как среднее арифметическое из индексированной младенческой смертности, индексированной ожидаемой продолжительной жизни годовалых детей и процента грамотных;

– истинный показатель прогресса (Genuine Progress Indicator, GPI) – учитывает такие факторы, как экологическая обстановка, социальная напряженность, здоровье нации;

– индекс развития с учетом неравенства полов (Gender­related Development Index, GDI) оценивает человеческое развитие по тем же критериям, что и ИРЧП. Различие заключается в том, что чем выше разница в трех составляющих показателя для мужчин и женщин, тем ниже GDI. Рассчитывается ООН в Докладе о развитии человека;

– измерение наделенности полномочиям по полам (Gender Empowerment Measure, GEM) фокусируется на неравенстве возможностей полов, а не на их способностях. Индекс основывается на показателях политического участия, экономического участия и статистики денежных доходов. Рассчитывается ООН;

– план благосостояния Вандерфорда­Райли (Vanderford­Riley well­being schedule) – показатель уровня жизни, учитывающий несколько показателей на душу населения. В США к ним относят рабочие часы в неделю, ценность собственного имущества физических лиц, отношение числа собственников имущества к числу несобственников, отношение числа работающих на себя к числу всех трудоустроенных, а также процент людей, способных удовлетворить свои первичные нужды;

– индекс качества жизни по версии Economist Intelligence Unit (The Economist Intelligence Unit’s quality­of­life index). Этот показатель сочетает в себе как объективные данные, получаемые от статистических агентств, так и результаты опросов населения на предмет отношения к различным жизненным явлениям. Индекс рассчитывается на основе девяти факторов: ВВП на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни новорожденных, рейтинги политической стабильности и безопасности, число разводов на тысячу человек в год, активность сообществ (религиозных, торговых и других), теплота климата, безработица, индексы политической и гражданской свободы, соотношение доходов мужчин и женщин. У индекса качества жизни и у ИРЧП разные задачи, поэтому различны и рейтинги стран по ним;

– европейский индекс удовлетворенности потребителей – показывает связь между удовлетворенностью потребителей, лояльностью и финансовым результатом.


Литература

1. Бутова Т.В. Проблемы и способы оценки эффективности государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Сб. научн. ст. по материалам Шестой Всероссийской конференции (Второй международной) научно­практической конференции 6–7 декабря 2011. М.: Изд-во Моск. гуманит. университета, 2012.

2. Бутова Т.В. Предложения по совершенствованию методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации (глава 3.2) // Оценка эффективности и результативности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: монография / под ред. проф. И.Ю. Беляевой, доц. О.В. Паниной. М.: Финансовый университет при Правительстве РФ, 2011.

3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М.: Гардарики, 2008. – С. 250.

4. Маслов Д.В. Методы и модели менеджмента в сфере государственного и муниципального управления в Российской Федерации // Реформы и право. 2008. № 3. С. 21.

5. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. М.: Эксклибрис Пресc, 2008. С. 49, 50.

6. Рагулина Ю.В. Государственное управление процессами модернизации экономики // Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития: сб. науч. ст. по материалам Седьмой Всероссийской (Третьей международной) научно­практической конференции. 2 декабря 2012 г. М.: Моск. гум. университет, 2013.

7. www.kafka.be – Официальный сайт Agence pour la simplification administrative (Агентство по административному упрощению при Правительстве Бельгии).

8. www.weforum.org – Официальный сайт Всемирного экономического форума.

Свежий номер



Наши партнеры



Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации



Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова