ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ


УДК 351/354


И. А. Журавлева,
аспирант кафедры «Государственное
и муниципальное управление»,
Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации,
Москва, Россия;
e-mail: tvbutova@mail.ru
Инструменты
совершенствования
механизма открытости
деятельности органов
исполнительной власти

Аннотация

Цель работы. Рассмотреть возможности совершенствования механизма открытости органов исполни- тельной власти, предложить пути совершенствования общественной экспертизы, мониторинга и оценки ад- министративных барьеров, системы показателей открытости органов исполнительной власти.

Материалы и методы. Исследовано федеральное законодательство. Предложена система совершен- ствования общественного контроля и общественной экспертизы законопроектов, процесса и результатов их выполнения, на соответствие национальному законодательству, базовым гуманитарным ценностям, нормам международного права.

Результат. Разработана единая методика мониторинга и оценки административных барьеров. Сформи- рованы показатели оценки открытости органов власти на основе ключевых показателей их эффективности.

Заключение. Предложенные методики совершенствования механизма открытости органов исполнитель- ной власти могут служить аналитическими инструментами для оценки качества и повышения эффективности их деятельности.

Ключевые слова: исполнительная власть, административные барьеры, общественный контроль, обще- ственная экспертиза.


Участие граждан в принятии органами государственной власти решений может происходить в различных формах, например, благодаря участию граждан в консультативных, общественных и совещательных органах, чем обеспечивается общественный контроль институтов гражданского общества за деятельностью органов исполнительной власти.

Общественный контроль представляет совокупность мер, реализуемых по инициативе граждан, направленных на улучшение качества разрабатываемых, принимаемых и реализуемых решений в сфере государственного управления [3].

Основными задачами общественного контроля являются обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти; представительство общественных интересов; совершенствование механизмов публичного обсуждения общественно значимых проблем. Общественный контроль может быть реализован через экспертизу и мониторинг.

Основными элементам российской системы общественного контроля являются общественные палаты и общественные советы федерального, регионального уровней, общественные наблюдательные комиссии и отдельные общественные организации, которые создаются на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, включая уполномоченных по правам человека и судебные органы. Они выступают одновременно субъектами общественного контроля и мониторинга общественного мнения [5].

В 2005 г. в России была создана Общественная палата Российской Федерации, которая должна обеспечивать взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [4]. Необходима разработка дополнительных мер по привлечению общественности к рассмотрению законопроектов.

Наиболее разветвленная система общественных советов создана в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основанием для их создания стал Указ Президента Российской Федерации от 23.05.2011 № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах». Общественные советы созданы как непосредственно при Министерстве внутренних дел, так и при его территориальных органах. Общественный совет является совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер.

Для дальнейшего совершенствования системы общественного контроля представляется необходимым разработка и принятие федерального закона об общественном контроле.

Закон должен решить несколько задач:

– определение принципов, функций, целей, задач и форм организации общественного контроля;

– управление взаимодействием институтов гражданского общества и органов исполнительной власти;

– обозначение полномочий институтов гражданского общества в сфере общественного контроля деятельности органов исполнительной власти;

– закрепление процедур, механизмов и инструментов общественного контроля;

– закрепление ответственности и обязанностей государственных гражданских служащих в сфере взаимодействия с гражданским обществом в сфере общественного контроля;

– определение права представителей гражданского общества на доступ к информации, необходимой для реализации общественного контроля;

– закрепление порядка запроса информации о деятельности органов исполнительной власти со стороны общественности;

– фиксация показателей и норм, характеризующих открытость органов исполнительной власти;

– установление порядка и видов рассмотрения результатов общественного контроля;

– учет норм и принципов международных норм открытости органов исполнительной власти;

– закрепление форм обратной связи по результатам экспертизы и мониторинга.

В 2011 г. было принято Положение о Координационном комитете общественных советов при федеральных органах власти, в котором были закреплены его основные функции [4]:

– организация и осуществление взаимодействия с федеральными и региональными органами власти;

– осуществление взаимодействия с зарубежными и международными общественными, научными и культурными организациями и учреждениями по вопросам, входящим в сферу деятельности общественных советов;

– организация межведомственной экспертизы законопроектов и программ, направленных на реализацию стратегии инновационного развития страны;

– оценка эффективности деятельности общественных советов при министерствах и ведомствах, составление их рейтингов.

Под общественной экспертизой понимается публичное осуществление организациями гражданского общества и их представителями научно обоснованного анализа и оценки правоприменительной практики, разрабатываемых законопроектов, программных и проектных разработок, направленных на формирование и реализацию государственной и (или) муниципальной политики, а также процесса, результатов и последующих эффектов их выполнения на предмет их соответствия базовым гуманитарным ценностям, признанным нормам международного права и национальному законодательству [2].

Согласно Федеральному закону 04.04.2005 № 32­ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов обеспечивает реализацию интересов гражданского общества в процессе разработки и принятия государственных решений. Среди законопроектов, в которых остро затрагиваются права и свободы граждан России и по которым была проведена общественная экспертиза и организованы публичные дискуссии, следующие: «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», «О Следственном комитете Российской Федерации (о совершенствовании деятельности органов предварительного следствия)», «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», «О спортивной подготовке», «О внесении изменений в Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и др.

Для дальнейшего развития института общественной экспертизы необходимо принятие федерального закона об общественной экспертизе, в котором должен быть закреплен механизм привлечения граждан к общественной экспертизе.

Мониторинг и оценка административных барьеров могут послужить действенным инструментом повышения открытости органов исполнительной власти. Как отмечает О.В. Панина, несмотря на реформирование системы регулирования через внедрение административных регламентов, на сегодняшний день одним из основных препятствий на пути их эффективного внедрения выступают административные барьеры, прежде всего многочисленные согласовательные и разрешительные процедуры [5]. Основной целью мониторинга должно стать выявление расхождений в реализации того или иного регламента в различных субъектах Федерации или городах. Как показывают исследования, даже при оптимальной структуре регламентов уровень административных барьеров, выражающихся в количестве согласовательных процедур, существенно различается. Таким образом, конечным результатом сквозного мониторинга исполнения административного регламента на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации должно стать снижение местных административных барьеров, что приведет к увеличению открытости органов исполнительной власти, поскольку государственное регулирование и государственный контроль сами по себе не являются достаточными гарантиями улучшения ситуации в этой области.

Проведение мониторинга с применением единой методики для оценки административных барьеров позволит получать информацию от потребителей услуг и привлечь внимание к наиболее острым проблемам в этой сфере с целью принятия решений по возможным способам их устранения. В основе мониторинга должна лежать анкета для проведения опроса респондентов, обладающих достоверной информацией о наличии административных барьеров (табл. 1).


Таблица 1


Анкета оценки административного регламента



Методический подход к исследованию подразумевает проведение анализа в отношении условной административной услуги или функции в целях сопоставимости результатов мониторинга по различным субъектам Федерации и городам. В ходе такого исследования измеряются три основных параметра: количество административных процедур, их сроки и стоимость. Предполагается, что интервьюеры опрашивают местных экспертов или реальных получателей государственной услуги, наиболее осведомленных в отношении различных стадий оказания услуги. Результаты мониторинга в каждом субъекте Федерации или городе усредняются по полученным анкетным данным.

Опрос может проводиться как в электронном, так и в бумажном виде. Общая структура анкеты представлена в таблице. Она состоит из нескольких блоков, каждый из которых отражает порядок исполнения административного регламента. Ее содержание корректируется в зависимости от специфики оцениваемого административного регламента. Помимо информации о необходимых процедурах, их количестве и стоимости, анкета включает вопросы о структуре затрат, об основных проблемах, возникающих в ходе реализации услуги. Получение каждого документа рассматривается как отдельная процедура.

При оценке сроков процедуры оценивается средний фактический период времени, который получатель услуги расценивает как необходимый для прохождения процедуры.

При оценке стоимости процедуры учитывается средний размер официальных платежей. Учитываются все процедуры, которые проходят все получатели данной государственной услуги в соответствии со сложившейся в данном регионе или городе практикой, даже если это не требуется по содержанию административного регламента и других законодательных актов. Процедуры, которые сокращены или упрощены, учитываются, только если это произведено в соответствии с законом.

Таким образом, должны быть получены результаты по максимальному, среднему и минимальному значениям сроков, стоимости и количеству прохождения процедур в целом по анализируемой услуге.

Мониторинг целесообразно проводить не реже одного раза в год. По результатам мониторинга должна даваться оценка общего уровня административных барьеров, количества административных процедур, выделение лучшей и худшей практики реализации регламента. Мониторинг позволит сделать вывод о видах и структуре административных барьеров, выявить этапы, на которых наиболее высоки административные барьеры. Накопление точных и полных данных позволит снижать административные барьеры и повышать открытость органов исполнительной власти.

Помимо методики мониторинга оценки административных регламентов как инструмента повышения открытости органов власти через анализ административных барьеров, необходимо сформировать показатели оценки открытости органов власти. В основу формирования подобной системы показателей должны быть положены ключевые показатели эффективности (КПЭ), которые широко используются в современной практике управления. КПЭ представляют собой количественные или качественные показатели, характеризующие успешность продвижения к поставленной цели, они позволяют количественно измерить результаты деятельности как органа исполнительной власти в целом, так и отдельных его подразделений.

Актуальность подобной оценки вытекает из необходимости объективной оценки деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения открытости их деятельности. Цель введения показателей – оценить, прежде всего, степень удовлетворенности и лояльности граждан, эффективность взаимоотношений между бизнесом, гражданами и органами власти, соответствие оказанных услуг и предоставленных возможностей их ожиданиям, что в конечном итоге будет способствовать усилению общественного контроля деятельности органов исполнительной власти на всех уровнях.

В настоящее время указанных оценочных показателей в области оценки открытости органов исполнительной власти не существует, однако в целом в государственном управлении в Российской Федерации используются разнообразные системы и показатели оценки по разным направлениям. Так, разработана и применяется с 2008 г. методика оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации. Она содержит 260 показателей, оценивающих результативность и эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по девяти различным направлениям. Однако, по нашему мнению и по мнению независимых экспертов, многие из этих показателей, во­первых, не измеримы в принципе, а во­вторых, большинство из них не отражает деятельность самого органа, в большей степени такие показатели зависят от внешних по отношению к органу власти факторов.

По нашему мнению, показатели должны быть реально измеримыми и отражающими в первую очередь общественное мнение. Гражданам и широкой общественности трудно ориентироваться в большом массиве статистических данных, поэтому в основу оценочных показателей в сфере открытости должны быть положены их ощущения, восприятие и то впечатление, которое у них остается после того, как они вступили во взаимодействие с органом исполнительной власти по интересующей их проблеме. В то же время они должны в полной мере отражать специфику деятельности органа исполнительной власти. Сложность оценки заключается в том, что необходимо найти баланс между деятельностью отдельно взятого государственного служащего и достижением поставленных перед органом исполнительной власти целей в целом. В сфере оценки открытости органов исполнительной власти достижение цели органа власти представляется как формирование и сохранение репутации органа исполнительной власти как открытого субъекта взаимодействия с обществом, гражданами, средствами массовой информации и бизнес-сообществом, должным образом исполняющего свои функции. Однако оценка должна носить «внешний характер» и представлять исключительно общественное мнение. Что касается «внутренней» оценки, т.е. оценки самим органом исполнительной власти, то она как таковая должна использоваться только для оценки затраченных ресурсов на реализацию проектов открытости с тем, чтобы контролировать бюджетные затраты, содержать систему поощрений, ответственности за надлежащее (ненадлежащее) обеспечение открытости органа исполнительной власти, отражение в показателях оценки, исполнения должностных регламентов государственным гражданским служащим.

Акцент внутри органа исполнительной власти должен быть сделан на применение различных мер ответственности за несоответствующий требованиям «внешнего потребителя» уровень открытости органа исполнительной власти.

Важно определить оптимальное количество показателей оценки: их не должно быть слишком мало, поскольку недостаточное количество показателей снижает значимость оценки и не позволяет отразить все аспекты. Большое количество показателей приведет к потере интереса к проведению оценки со стороны тех, кто проводит оценку.

Критерии, которым должны отвечать выбранные показатели, по нашему мнению, следующие:

– согласование с целями и закрепленными функциями органа исполнительной власти;

– показатели должны предоставлять возможность контроля со стороны общественности за деятельностью органов исполнительной власти;

– возможно использование качественных и количественных показателей;

– показатели должны отражать общественные приоритеты и потребности в оказании услуг и интересы конечного пользователя;

– показатели должны отражать определенные временные рамки и сроки;

– обеспечение обратной связи с конечным потребителем.

В результате изложенного может быть сформулирован общий перечень показателей для оценки открытости органа исполнительной власти, которые предлагается разбить на обеспечивающие показатели (выступают основой для достижения оптимальной степени открытости органа власти) и критерии открытости (табл. 2):


Таблица 2


Показатели оценки открытости органов исполнительной власти



Предложенные показатели могут служить промежуточным аналитическим инструментом конечного пользователя посредством опросов, оценки качества деятельности органов исполнительной власти размещенных на сайтах и в помещениях органов исполнительной власти.

Дополнительными инструментами совершенствования механизма открытости органов исполнительной власти должны стать создание единой информационной базы или единого аналитического портала для установления эффективной оценки и контроля открытости органов исполнительной власти, а также усиление взаимодействия между всеми участниками взаимодействия.


Литература

1. Беляева И.Ю., Бутова Т.В., Журавлева И.А., Панина О.В., Щербаченко П.С. Проблемы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами. Магнитогорск, 2013.

2. Доклад Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2011 г. URL: http://oprf.ru.

3. Журавлева И.А.., Панина О.В. Актуальные проблемы обеспечения открытости и прозрачности органов исполнительной власти // Трубопроводный транспорт: теория и практика. 2010. № 4.

4. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32­ФЗ. URL: http://www.consultant.ru.

5. Панина О.В. Проблемы и результаты применения административных регламентов и стандартов в органах исполнительной власти. Экономика и управление в XXI веке: теория, методология, практика: Материалы II международной научно­практической конференции, 29 апреля 2013 г. М.: Научные технологии, 2013.

6. Положение о Координационном комитете общественных советов при федеральных органах власти, 1 июня 2011 г. Информационный бюллетень № 1. URL: http://www.gosrf.ru.

Свежий номер



Наши партнеры



Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации



Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова