ВОПРОСЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА И ЭКОНОМИКИ


УДК 334.02


Е. В. Киреева,
доцент кафедры «Финансы и
кредит», Московская академия
предпринимательства
при Правительстве Москвы,
г. Москва, Россия;
e-mail: kevmosc@mail.ru
Финансовый механизм
государственно-частного
партнерства:
теория и практика

Аннотация

Цель работы. Исследование проблем финансового механизма государственно-частного партнерства в теории и на практике. В стране большая потребность в развитии инноваций, преодолении технологического отставания для выхода на новый уровень инфраструктурного развития, в реализации крупных капиталоемких проектов с применением механизма государственно-частного партнерства.

Материалы и методы. Рассмотрена структура капитала при использовании механизма государственно- частного партнерства, как сочетание долговых и долевых инструментов. Определена привлекательность ква- зиинструментов как альтернативы традиционному долевому и долговому финансированию. Раскрыты осо- бенности и проблемы применения финансового механизма государственно-частного партнерства в России. Указаны правовые и финансовые препятствия его развития. Отсутствие определения государственно-част- ного партнерства в нормативно-правовых актах, доверия между бизнесом и властью, эффективных моделей мониторинга и координации действий участников проектов, некомпетентность организаторов.

Результат. Представлена оценка финансовых моделей реализации проектов государственно-частного партнерства в развитых странах в сравнении с Россией. Определены возможные пути развития финансового механизма государственно-частного партнерства в России.

Заключение. Результаты исследования могут быть использованы при разработке нормативно-правовой базы, финансовых механизмов партнерства, а также при реализации крупных проектов в регионах.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство; финансовый механизм; инновационное развитие; финансирование проектов; финансовые риски; долговой капитал; долгосрочный капитал.


В России в настоящее время существует большая потребность в развитии инноваций, преодолении технологического отставания с целью выхода на принципиально новый уровень решения вопросов инфраструктурного развития. Наша страна следует путем развитых государств мировой экономики, которые в условиях восстановления после глобального экономического кризиса и необходимости в крупных капиталоемких проектах объединяют усилия государственных органов власти и частного бизнеса, т.е. широко применяют механизм государственно­частного партнерства (ГЧП).

Представляется актуальным рассмотрение сущности финансового механизма ГЧП. Как известно, под финансовым механизмом понимают совокупность способов управления финансовыми отношениями. Он включает: формы финансовых отношений; порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств; формы управления финансами; финансовое законодательство.

Финансовый механизм ГЧП основан на следующих принципах:

- привлечение в экономику дополнительных финансовых, экономических, интеллектуальных, человеческих ресурсов;

- перераспределение финансовых рисков между государством и бизнесом;

- использование финансовых ресурсов частных компаний для решения значимых для общества социальных и экономических задач при сохранении за государством его функций.

Россия сейчас нуждается в новых подходах в государственной финансовой, инвестиционной политике, способной удовлетворить потребности в инвестициях и значительно увеличить объемы финансирования инфраструктурных, инновационных и других проектов, повысить эффективность управления финансами.

Следует подчеркнуть, что Россия еще только стоит у истоков поиска эффективных форм реализации финансового механизма ГЧП. Поэтому важно понимание, как и за счет чего осуществляется финансирование проектов, какие финансовые риски несут на себе участники и как можно их нивелировать.

Преимущество ГЧП, целесообразность расширения такого рода партнерства не вызывает сомнений ни у представительных и исполнительных органов власти государства, ни у бизнеса. Однако остаются нерешенными вопросы, связанные с построением такого механизма финансирования, который сможет максимально равномерно распределить риски между партнерами, а также не решены вопросы, связанные с реализацией ГЧП и методами управления такими проектами.

В практике развитых стран форма взаимодействия государства и частного предпринимательства – ГЧП появилась в конце 1980­х гг.

Достаточно высокая социально-экономическая и бюджетная эффективность ГЧП в этих странах обусловила его быстрое распространение в мировой экономике. Различные варианты ГЧП нашли достаточно широкое применение в странах с трансформирующейся экономикой (страны Центральной и Восточной Европы, страны СНГ), а также в развивающихся странах (Индия, страны Латинской Америки).

Так, в Великобритании используется форма партнерства государства и бизнеса под названием Private Financial Initiative (PFI), что буквально в переводе на русский язык означает «частная финансовая инициатива». В большинстве других стран формы сотрудничества государства и бизнеса чаще всего обозначаются термином Public Private Partnerships (PPP), что переводится как «государственно­частное партнерство».

Хотя некоторые из российских исследователей утверждают, что подобное различие в терминологии не имеет значения, сторонники существенного воздействия государства на экономические процессы в основном употребляют термин «государственно­частное партнерство» (именно этот термин встречается во всех федеральных и региональных нормативно­правовых актах по государственно­частному партнерству), а представители бизнеса, как правило, используют термин «частно­государственное партнерство» [7].

Если рассмотреть все определения зарубежных исследователей государственно­частного партнерства, можно констатировать, что они очень конкретны и узки. В целом специфика трактовки ГЧП за рубежом заключается в том, что оно:

- осуществляется в сфере ответственности государства;

- направлено на развитие инфраструктуры, в том числе социальной;

- закреплено юридически;

- обеспечивает частной компании более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа;

- носит долгосрочный характер;

- обеспечивает разделение рисков проекта между партнерами [6].

Российские ученые, в том числе В.Г. Варнавский, определяют государственно­частное партнерство как «юридически закрепленную на определенный срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями» [1].

Подобная трактовка нашла отражение и в проекте Федерального закона «О государственно­частном партнерстве», опубликованном 25 июня 2012 г., где под государственно­частным партнерством понимается «долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно­частного партнерства, в целях достижения задач социально­экономического развития публично­правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов» [4].

Предметом ГЧП является государственная и муниципальная собственность, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами власти и казенными, бюджетными организациями.

Государственно­частное партнерство оформляется специальным договором (соглашением, контрактом) между государством и участниками со стороны частного сектора.

Обязательным условием ГЧП является софинансирование государством и частными компаниями и разделение рисков между всеми участниками проекта. Иногда проект может финансироваться полностью частным сектором.

Если рассмотреть применение финансового механизма ГЧП на практике, следует отметить следующее. С ростом спроса на инфраструктуру правительства разных стран, в том числе России, все чаще прибегают к государственно­частному партнерству как инновационному способу финансирования инфраструктурных проектов. Однако независимо от того, кто предоставляет финансирование, проекты финансируются с помощью сочетания долговых и долевых инструментов.

Рассмотрим структуру капитала при функционировании ГЧП. Она представляет собой сочетание долговых и долевых инструментов, которые используются для финансирования проекта. Структура капитала может иметь три компонента: долевой, долговой, квази долевой/долговой компонент.

В теории оптимальное соотношение всех компонентов достигается, когда «структура капитала обеспечивает баланс между риском банкротства и налоговой экономией, связанной с долговым компонентом» [5]. Тем не менее оптимальная структура финансирования проекта, а также источники финансирования зависят от ряда факторов, включая характер проекта, стадию его развития, доступ к финансовым рынкам и собственную финансовую стратегию спонсоров проекта.

Структура капитала проекта не является статичной, и в разное время в течение проектного цикла могут быть использованы различные источники.

Кроме того, различные источники капитала имеют различные характеристики и различное соотношение риск/доходность в зависимости от характера требования к активам.

Долговой капитал «дешевле» акционерного капитала, поскольку он менее рискован. Долговое финансирование представляет собой средства, взятые взаймы для финансирования проекта, при этом инвестиционный доход держателей долга ограничивается процентами, начисленными на основную сумму долга. Долговой капитал может поступать из многих источников и иметь разную структуру.

Финансирование с помощью простых акций представляет собой долгосрочный капитал, который предоставляется инвесторами в обмен на акции, удостоверяющие долю собственности в компании или проекте. Держатели акций получают дивиденды и доход от прироста стоимости только после выплат всем держателям долговых обязательств. В случае дефолта акционеры имеют право требования на доходы и активы, которое является вторичным по отношению к правам держателей долговых обязательств. В то же время держатели капитала имеют неограниченную потенциальную доходность по сравнению с держателями долговых обязательств, чьи доходы от инвестиций ограничены процентами, которые начисляются на долговые обязательства. Долевой капитал может предоставляться спонсорами проекта, правительством, частными инвесторами, являющимися третьими сторонами, или формироваться из внутренних источников денежных средств.

Внутренние источники денежных средств, которые также называются нераспределенной прибылью, являются источниками средств, которые поступают от операционной деятельности и предназначены для реинвестирования в проект, а не для выплаты дивидендов держателям акций.

Некоторые финансовые инструменты часто называются квази долговыми или долевыми инструментами, поскольку они обладают чертами как долговых, так и долевых инструментов. Квазиинструменты могут включать в себя субординированный конвертируемый долг и привилегированные акции. В их структуру часто включаются варранты или опционы, и они предусматривают требование на активы, которое имеет очередность между традиционными долговыми инструментами и долевыми инструментами.

Квазиинструменты являются привлекательной альтернативой традиционному долевому и долговому финансированию по ряду причин.

Во­первых, с точки зрения спонсора, квазиинструменты не требуют отдавать контроль или голосующие права, как происходит в случае выпуска простых акций. Во­вторых, поскольку права требования на активы, которые предоставляются квазиинструментами, имеют более высокую очередность, чем акционерный капитал, то квазикапитал имеет меньшую стоимость. В­третьих, этот вид финансирования обеспечивает большую гибкость.

Таким образом, в общем случае механизм финансирования проектов ГЧП может быть представлен как комбинация долгового и долевого финансирования, однако доли каждого из этих компонентов не могут быть определены заранее, это зависит от ряда факторов, которые могут включать инвестиционную привлекательность проекта, гарантийные обязательства государства, необходимый объем финансирования и т.д.

Раскроем особенности и проблемы применения финансового механизма ГЧП в России. Можно выделить следующие препятствия для развития финансового механизма государственно­частного партнерства в России.

I. Правовые ограничения развития ГЧП.

Российское законодательство в этой сфере еще очень далеко до совершенства. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» не в полной мере защищает интересы кредиторов и частных инвесторов. Например, отсутствует доступ к международному коммерческому арбитражу, а возможность независимого арбитражного разбирательства является важным требованием банков, финансирующих проекты ГЧП, как за рубежом, так и в России [3].

Существует несогласованность между региональным и федеральным законодательствами, регулирующими отдельные стороны ГЧП. К примеру, существует риск переквалификации любых региональных соглашений о ГЧП в концессионные соглашения и обязательное их подчинение федеральному закону, так как понятие «ГЧП» не закреплено в законодательстве.

Правовая среда для проектов ГЧП находится в отрыве от реальной практики государственного и муниципального управления, особенностей бюджетного финансирования.

Государство по сравнению с частным партнером обладает значительными привилегиями, например, в части относительно простой схемы выхода государства из партнерства и недостаточно проработанного механизма компенсации затрат частного инвестора в этом случае.

Нет единой методологии расчета потребности в финансировании проекта ГЧП.

Одной из основных причин сложности внедрения в российскую практику механизмов ГЧП является фактически отсутствие инструментария его применения. При запуске конкретного проекта ГЧП возникает большое количество неурегулированных вопросов. Риски в такой ситуации возрастают как для государственного, так и для частного сектора.

II. Финансовые ограничения ГЧП.

Нет единого центра по принятию решений по ГЧП. Отсутствует или недостаточна работа по взаимодействию с инвесторами.

Проекты ГЧП в России создаются в основном для того, чтобы получить средства из федерального Инвестиционного фонда. Тем не менее во многом они не соответствуют международным требованиям для привлечения частных инвестиций в современных рыночных условиях.

Также существуют проблемы, связанные с различными финансовыми рисками, недостатком доверия вследствие отсутствия современных традиций партнерства между государством и частным сектором. Здесь стоит указать на первые крупные проекты в Санкт-Петербурге, например «Западный скоростной диаметр», из которых инвесторы вышли вскоре после заключения соглашения.

Для любого проекта ГЧП, прежде всего, важен баланс интересов между его участниками, т.е. должны быть учтены как желания государства, так и частных компаний. Ущемление интересов хотя бы одного участника в этом процессе, скорее всего, приведет к провалу проекта.

Одним из ключевых препятствий для развития рынка ГЧП в России становится отсутствие эффективного финансового механизма. Можно отметить, что управленческие и координационные, коммуникационные механизмы еще находятся в стадии своего формирования и апробации на практике.

В регионах наблюдается нехватка компетентных кадров и в большинстве случаев непонимание и соответственно внутреннее отторжение механизмов ГЧП в среде чиновников, а также пробелы в нормативном регулировании вопроса, отсутствие четких государственных гарантий облигаций и кредитов [5].

Подводя итог, следует сказать, что основными проблемами реализации механизма ГЧП в России являются: во­первых, правовой пробел, т.е. отсутствие четкого определения ГЧП в нормативно­правовых актах РФ; во­вторых, организационно­экономический пробел: проблема отсутствия специальной кадровой подготовки и некомпетентности большинства потенциальных организаторов проектов ГЧП; в-третьих, отсутствие как доверия между бизнесом и властью, так и эффективных моделей мониторинга и координации действий участников проектов.


Литература

1. Варнавский В.Г. Частно­государственное партнерство. URL: http://www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578.

2. Виллисов М.В. Государственно­частное партнерство: политико­правовой аспект // Власть. 2011. № 7. С. 58.

3. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115­ФЗ (ред. от 25.04.2012) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2013).

4. Проект Федерального закона «О государственно­частном партнерстве» URL: http://static.consultant.ru/obj/file/doc/fz_250612_partnerstvo.rtf.

5. Симерли Р., Ли М. Экологическая динамика, структура капитала и эффективность: теоретическая интеграция и эмпирический тест // Стратегический менеджмент. Т. 21. 2010. C. 31–49.

6. Студеникин Н. Диалог затягивается. URL: http://www.rg.ru/2010/10/05/partnery.html.

7. Управление процессом становления и функционирования государственно­частного партнерства в условиях смешанной экономики // Материалы научно­практической конференции. М.: ИЭ РАН, 2010. С. 64.

Свежий номер



Наши партнеры



Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации



Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова